从汶川地震、榆树地震、雅安地震救灾到国家数次救援行动,我们充分认识到构建国家应急救援体系的紧迫性,也充分说明国家应急救援体系的脆弱性,在现实中,我们用生命的代价感受到了航空应急救援重要意义。
在“5·12”汶川大地震的救灾中,国家集全国之力仅仅调集了100余架直升机参加救援。目前,尽管我国民用直升机的保有量已超过200余架,但与发达国家相比我们还很落后,如美国民用直升机已达1.2万架,而用于应急救援的直升机近1万余架。西方发达国家把航空救援的响应时间设定为20~45分钟,并以此为目标来构建航空救援体系。按照这一标准,我国至少需要超过1万架直升机参与应急救援。如此大的直升机缺口,仅仅依靠政府去购置飞机、去“养”、去全面提供应急救援服务,是不客观、不现实而且也是不经济的。必须采取商业化手段,来调动民间资本力量,将民间通用航空作为国家航空救援力量的重要补充,这也是国外发达国家通行的做法。在美国,通用飞机的数量近22.4万架,这些飞机大多属于私人、企业或私人机构。在紧急情况下,政府可以征用。政府通过商业化方式向市场购买应急救援公共服务,以推动国内应急救援服务体系的建设,从而形成政府、民间相互转化的应急救援服务体系,使其完全走向市场化、制度化、法制化的建设轨道。
目前,公安部、交通运输部、林业局、卫生部等部门也在构建各自的专业化应急救援服务体系,但从制度上要达到资源共享需求的路还很走。香港经验值得借鉴,即建立统一的政府航空救援队,服务于搜救拯救、空中救护、警务支援、消防灭火、空中测量、政务支持,以满足各方应急救援与政务飞行的需要。当然,中国大陆地区面积远比香港特别行政区辽阔得多,且直升机应急救援服务半径只有100~300km,又受到响应时间(20~45分钟)的限制。事实上,可以考虑分区域建立本地政府的航空救援队,由各区域航空救援队在可达范围内为本地区提供航空应急救援服务,必要时调动军队空中力量,形成“国家航空救援队+军队航空支援+民间航空救援力量”三位一体的航空救援体系。
由此可见,国内应急救援系统是一个庞大的系统工程。目前,我国已有4个直辖市、2个特别行政区、5个自治区、29个副省级以上城市、333个地市级城市、2854个县级城市等,如果每个地市级城市设置3~4个应急救援服务站,那么,全国将需10000~15000架直升机,市场采购成本约为200~300亿元,再加上机队和配套服务设施,市场规模将达到300~500亿元。因而,应急救援是政府推动通用航空产业发展的加速器。
当然,当应急救援是非群体性的灾难事件时,未必一定要启动国家航空救援,可以通过纯粹的商业性航空救助行为来达到实施救援的目的。如道路救援,首航直升机公司联合北京999急救中心曾进行过应急救援演练,用直升机将车祸“伤者”从八达岭运送到北京清河999救援中心只用了20多分钟。作为商业性的救援行为,实施救助的通用航空公司是要收费的。那么,这每小时数万元的昂贵的飞行救助费用谁来买单?实际上,可通过纳入商业保险来进行商业化设计。比如在人身伤害保险中增加航空救援险种,保险公司收取相应保费,由保险公司向实施航空救援的通用航空公司买单,这样可以使普通大众也能在可接受的付费范围内享受航空救援服务。于是,投保人-保险公司-实施救援的通用航空公司就形成了一个商业链,以实现商业化应急救援的运营服务的体系。
因而,在全国范围内欲建设规范、系统、标准化、程序化的应急救援体系,就必须从地市级城市开始构建各分区应急救援体系,不仅包括城市应急救援(治安、消防、公路巡察、大型公共活动空中巡视等)、医疗救援,而且还包括海岸救援、海岸巡察等应急救援活动。此外,还有高速公路巡察、高铁巡察、高压电网巡线、原始森林灭火等应急救援活动等,故国内应急救援市场规模很大,是目前通用航空产业发展很重要的投资方向或投资领域。
表 1 应急救援事项一览表
种类 |
数量 |
备注 |
|
城市 |
直辖市 |
4 |
城市应急救援(治安、消防、公路巡视等) |
特别行政区 |
2 |
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自治区 |
5 |
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省会城市及副省级城市 |
29 |
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地市级城市 |
333 |
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县级城市 |
2854 |
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医疗救援 |
医院 |
20918 |
|
三甲医院数量 |
813 |
要求必须配置医疗救援直升机起降点 |
|
二级医院 |
6472 |
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海上应急救援 |
海岸线长(万公里) |
1.8 |
海岸救援、海岸巡察等 |
海上石油 |
— |
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其他应急救援 |
高铁长度(万公里) |
1.1 |
高铁巡察 |
高速公路长度(万公里) |
9.62 |
高速公路巡察 |
|
220千伏以上电网(万公里) |
48(2011年) |
电网巡线 |
|
森林防护(万小时平方米) |
8727 |