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一、引言
国务院、中央军委于 ２０１０ 年下发了《关于深化我国低空空域管理改革的意见》 正式启动了我国低空空域管理改革，未来将在沈阳、广州、北京、兰州、济南、南京、成都七个飞行管制区划设低空空域，并基本形成低空空域运行管理和服务保障体系。深化我国低空空域管理改革，是国务院、 中央军委做出的重大决策，是大力发展通用航空、培育新经济增长点的重要举措。随着低空空域管理改革的深入，我国通用航空将迎来新一轮发展热潮， 服务于通用航空飞行的通用机场也必将迎来新的建设高潮。通用机场不同于运输机场，由于其保障的航空器相对运输机场时间更为灵活、机型更为多样，对其建设发展也提出了新的要求。由于我国通用航空的发展相对运输航空长期以来比较滞后，通用航空飞行多使用民用运输机场或借用军用机场来完成飞行任务。通用机场的建设长期以来相对缺乏，同时也缺少统一的建设标准，现有机场多为满足某一方面通用航空飞行需要而建设的，比如在东北地区的通用机场有相当多是满足农业作业飞行的季节临时机场或起降点。目前民航管理规章中对于此类机场的定义尚未廓清，也缺少明确的分类标准，这将影响到我国未来对于通用机场建设的审批，从而影响通用航空的发展。
二、当前我国法规中有关通
用机场的概念和分类我国有关民航的法规和规章中多有涉及通用机场的概念，但是在定义方式及法规对通用机场的应用范畴上却有较大差异。规章中涉及通用机场的概念主要有以下几处。在国家法规 《民用机场管理条例》中规定了 “民用机场分为运输机场和通用机场。 运输机场是指为从事旅客、货物运输等公共航空运输活动的民用航空器提供起飞、降落等服务的机场。通用机场是指为从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行，以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等飞行活动的民用航空器提供起飞、降落等服务的机场”。
在国家标准 《通用航空机场设备设施（ＧＢ／Ｔ１７８３６－１９９９）》中规定“通用航空机场就是使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动而使用的机场。包括可供飞机和直升机起飞、降落、滑行、停放的场地和有关的地面保障设施”其中，又将通用航空机场分为通用航空永久机场和通用航空临时机场。所谓通用航空永久机场，是指固定性、驻地性、常年进行飞行活动的供飞机、直升机起降使用的机场。所谓通用航空临时机场，是指进行季节性作业或执行临时紧急任务暂时供飞机、直升机起降使用的机场。
在民航规章《一般运行和飞行规则》中对通用航空机场进行了定义，其是指无公共航空运输定期航班到达的民用机场。另外， 在一些民航地区管理局内部文件和军方文件中也涉及有关通用机场的定义和为方便项目审批设定的分类标准， 但由于这些定义和方法均未正式公开，对于理论研究意义不大，因此文中不引用作为依据。
从以上不同规章中的定义可以看出， 在界定通用机场的功能和条件时主要考虑其是否承担公共航空运输任务， 是否有定期航班到达， 是否有仪表导航设施，是否有基地航空器， 是否有机场固定设施等。在定义方式上，既有延用了通用航空的定义方式以功能列举为主， 也有给出明确内涵和外延界定的。但每个定义具体的内涵又有所不同，比如承接非定期公共航空运输航班的机场按照 《民用机场管理条例》、《通用航空机场设备设施和标准》都不属于通用机场，而按照《一般运行和飞行规则》 则属于通用机场。另外，在我国通用航空机场的建设中，投资主体和使用主体众多，有通用航空公司投资建设并使用的，有当地政府 建设并使用的，有大型企业建设并使用的，还有体育或气象部门建设或使用的，每个建设方或使用方的主管部门对于下辖的通用机场又给出了一些标准和要求。各规章、规定、标准间界定不统一、不明确导致了对于具体机场是否能够划分为通用机场造成了困难，也直接影响了国家对通用航空扶持政策的落实。
三、国际上通用机场的相关概念和分类
在通用机场概念和分类方式上我国与国际标准都存在着本质上的不同，这源于在对通用航空范畴界定的不同，因此下面从我国与国际上通行的通用航空概念差别、机场分类标准和美国通用机场的划分来具体分析比较。
１.国内外通用航空概念的差别
我国《民用航空法》中所称通用航空，是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。这一概念与国际上的通行概念有所不同。《国际在民航组织公约》附件六“航空器运行”中将通用航空运行定义为“除商业航空运输和航空作业以外的航空器飞行活动”。而其中“航空作业”是指从事农业、建筑业、航空摄影、吊装运输、巡查、搜寻救援、航空广告等活动的航空器飞行。从以上两个定义中可以看出通用航空更多指的是私人航空飞行、教育训练、文化体育活动等。相对来讲，我国的通用航空概念实际上包括了国际民航组织的通用航空和航空作业两个概念范畴。这一差别使得国外通用机场界定标准不能直接换用为我国在机场上的分类标准。
２.国际民航组织对机场的分类
在国际民航组织的文件中没有发现对于通用航空机场的定义，而只是有关于机场飞行区的分类标准。国际民航组织在对机场进行分类时，既没有从军用民用来分，也没有从运输、作业、通用来分，而仅仅是对其建设中涉及的承载飞机的大小和重量来分。机场的核心是飞行区，因此其主要根据飞行区适应的航空器大小来进行分类。《国际在民航组织公约－附件十四》中给出了机场飞行区代码的分类标准，目前国际民航组织缔约国均采用此方法来表征机场建设规模和条件状况。
３．美国规章中有关通用机场的概念
目前，美国是世界上拥有机场数量最多的国家，截止2009年底共有机场19990个，约5233个机场对公众开放，其中约4040个拥有照明的跑道。在这些开放机场中，约有4200个机场为公用机场，即由国家各级政府或其授权部门管理的。美国将机场分为民用机场（Ｃ ｉ ｖ ｉ ｌ Ａｉｒｐｏｒｔ）和军用机场（Ｍｉｌｉｔａｒｙ Ａｉｒｐｏｒｔ）两大类，其中民用机场分为民航运输机场（Ａｉｒ Ｃａｒ－ｒｉｅｒ Ａｉｒｐｏｒｔ）和通用航空机场（Ｇｅｎｅｒａｌ Ａｖｉａｔｉｏｎ Ａｉｒｐｏｒｔ）。民用运输机场指提供定期航班的商业公用机场，同时也可以承担通用航空的任务。通用航空机场指不具备定期航班能力的商业机场以及提供航空作业、“空中的士”（Ａｉｒ－Ｔａｘｉ）等运输的机场。
从美国机场分类来看，其主要是对于机场的所有权和公众性质进行了分类，通用航空机场从定义上看是没有定期航班的机场，但其可以承载私人飞行和空中的士的需要。这种分类方式便于国家进行管理和投资。
四、我国通用机场的定义和分类建议
目前，我国通用航空企业使用的机场主要有三种：一是民航运输机场，二是军民合用机场，三是通用航空企业自建的机场。在专门服务于通用航空的机场中，既有等级比较高的、设施齐备的机场，也有条件简陋的临时起降点。目前，我国对于通用机 场的建设尚缺少专业的标准，在《民用机场管理条例》中规定“通用机场的规划、建设按照国家有关规定执行” ，在《民用机场建设管理规定》中规定“通用机场工程的规划与建设参照本规定执行，并由所在地民航地区管理局实施监督管理”，以上法规中均都未对通用机场的分类和建设标准给出明确定义，而目前在实际审批管理中对于通用机场的建设多参照运输机场的标准和程序执行，造成了审批时间过长、建设标准过高，阻碍了通用机场的快速发展，因此，极有必要对通用机场进行更为明确的定义和分类，为制定通用机场建设审批标准提供依据。
１．通用机场投入使用应当具备的条件
通用机场相对运输机场来讲，保障的航空器种类多，航空器性能差异大，运行时间的灵活性大，因此通用机场应当具备什么样的运行条件才能保障安全有效地运行是研究通用机场的首要问题。
在 《民用机场管理条例》中规定通用机场投入使用应当具备有与运营业务相适应的飞行场地，有保证飞行安全的空中交通服务、通信导航监视等设施和设备，有健全的安全管理制度、符合国家规定的民用航空安全保卫条件以及处理突发事件的应急预案，配备必要的管理人员和专业技术人员等。
在《民用机场使用许可规定》中规定申请民用机场使用许可证的机场，其机场管理机构应具有法人资格，具备与其运营业务相适应的飞行区、航站区、工作区以及服务设施和人员，必要的空中交通服务、航行情报服务、通信导航监视、航空气象等设施和人员，符合民航总局空中交通管理部门的规定，并制定相关的运行管理程序，飞行程序和运行最低标准已经批准等。
在国家标准《通用航空机场设备设施（ＧＢ／Ｔ１７８３６－１９９９）》中，对于通用航空机场建设中应当符合的飞行区技术指标、目视助航设施、消防设备、通信导航设备、气象观测设备及辅助设备的配备给出了标准和要求。
从以上相关规定中可以看出，在我国目前的规章中要求通用机场在投入运营时应当具备以下条件：
一是场地条件。
要有与运营业务相适应的飞行场地，包括飞行区、航站区、工作区以及服务设施等，以及周边良好的净空和发展空间条件。
二是工作人员。
要配备必要的管理人员和专业技术人员，其中相关人员还要具备相应的资格和条件。
三是设施设备。
有保证飞行安全的空中交通服务、通信导航监视、航空气象等设施和设备；作为基地的通用机场还应具备停场过夜、加油、机务维修等基地保障能力。
四是安全保卫。
要有健全的安全管理制度、符合国家规定的民用航空安全保卫条件以及处理突发事件的应急预案；要有必要的消防设施，满足消防等级要求；对于有公共载客飞行活动的小型通用机场，应当配备必要的安全检查设备及人员。
同时，在通用机场使用前，对于永久性的通用机场还需要取得使用许可证，才能投入运营。以上这些条件是在对通用机场进行定义和分类时应当考虑的必备要素。
２．通用机场的服务对象类型
通用机场主要以服务通用航空为主要任务，目前我国从事通用航空运行中使用的航空器类型多种多样，厘清通用航空器的特征是通用机场的分类研究的基础。常见的通用航空器有以下几类：
（１）固定翼飞机：这一部分是实施通用航空飞行活动的主体，承接固定翼飞机运行的通用机场均需要有满足运行要求的跑道，跑道的等级一 般依据国际民航组织给出的机场基准代号标准来标识根据《通用航空机场设备设施标准》中要求，基准代号为 １Ｂ 级以上的通用航空永久机场的道面，应是水泥混凝土道面或沥青混凝土道面，并使跑道能够承受准备使用的飞机起飞和着陆的冲击。
（２）直升机：直升机机场根据所处位置不同分为表面直升机场、高架直升机场和直升机甲板。《通用航空机场设备设施在标准》中也对于直升机场的建设标准和等级作出了规定。
（３）水上飞机：水上飞机（ｗａｔｅｒｐｌａｎ）是指能在水面上起飞、降落和停泊的飞机，有些同时也能在陆上机场起降的，称为两栖飞 机。水上飞机分为船身式和浮筒式两种，民用后者较多。目前水上飞机在北欧、加拿大及太平洋使用较为普遍，在我国只有军方和特殊部门使用，用于商业目的的水上飞机民用业务尚未开展但作为通用航空形式的一种，水上飞机未来的发展空间较大。
（４）其他通用航空器：包括飞艇、滑翔机、载人气球、动力伞滑翔伞、悬挂滑翔机、航模等这一类航空器需要相应场地作为起飞着陆区域，但不从事载客运输飞行，所需一般较小，目前尚未有统一建设标准。飞艇、滑翔机、载人气球、降落伞、悬挂滑翔机等要按照《航空体育运动管理办法》要求，飞行训练场地必须符合所从事航空体育运动项目的技术要求；滑翔伞、动力伞、航空模型运动等要遵照相应专项运动管理办法。
３．通用机场的运行特征
通用机场的运行一般以目视飞行为主，《通用航空机场设备设施标准》中明确规定 “通用航空机场的空中交通管制工作均采用目视飞行管制，通用航空飞行时的导航保障，通常利用固定航线上的导航设施，但必要时应在作业机场设置临时导航设备”。目前，通用航空飞行在调机中一般使用航路上或机场导航设施来进行导航飞行，在作业期间一般采用 ＧＰＳ 导航或目视飞行的方式进行飞行。
对于水上飞机、以及飞艇滑翔机、载人气球、动力伞、降落伞、滑翔伞、悬挂滑翔机、航模等都是禁止做夜间飞行的，因此只有在建设满足固定翼飞机在陆上机场运行和直升机场运行时涉及到夜间目视飞行建设标准，即灯光建设标准问题。
４．对我国通用机场定义和分类的建议
目前， 我国通用机场的定义尚未完全统一，迫切需要从国家层面给出统一的、具有明确内涵的通用机场定义。从上述对于通用机场建设条件、服务对象和运行特征的分析中可以看出，通用机场更多的是服务于小型、轻型、配备简单设备的航空器，航空器的运营机动性强，更多的是航空作业飞行和公务包机飞行。
因此，通用机场可以定义为无公共航空运输定期航班到达的机场，主要承担的飞行活动包括航空作业飞行、训练飞行、检查校验飞行、公务飞行、包机飞行等。这一定义的合理性在于其将航空旅客对机场使用的主动性和被动性有效分开。作为运输机场承接公共运输定期航班，旅客在选择航班时实际上已经获得了航空运营人对于机场可用性和适用性的保证，相对来讲其对于机场的选择是被动的，是由航空运营人来完成的；而作为承担私人飞行、包机飞行和公务飞行等非定期公共航空运输的通用机场，航班的运营人应当主动考察该机场对于飞行的适用性。因此，二者在机场建设标准和要求上有所不同，对于运输机场应当满足局方对机场建设中保障航空安全必须的各项标准，而通用机场简单具备运行条件即可，航空运营人在选择机场时应充分考察各项条件。
通用机场分类的目的在于对不同运行条件和状况下机场的建设审批划定标准，目前国内对于通用航空尚未有明确的分类标准，既有的多是以使用时间，即永久机场还是临时机场来划分的，这种方式在通用机场大规模建设时无法提供分类依据同时也忽略了运输规模和条件对于建设审批的重要意义。根据对我国通用机场现状和国际通用机场建设情况的研究，建议我国通用机场从其不同形态和服务航空器类型特征分为陆地固定翼机场、水上机场、直升机场和飞行活动场地四类。其中陆上固定翼机场根据运输规模可以分为大型通用机场和小型通用机场，直升机场可以根据坐落的位置分为表面直升机场、高架直升机场和直升机甲板
在以上分类中，需要明确以下具体问题：
一是不设私人机场。根据对航空发达国家通用机场的研究情况，当通用航空业较为发达后，会有一部分个人或企业希望建设专属于个人的机场仅供本人或单位使用，但鉴于目前我国的土地和空域管理特点，我们应当鼓励个人或企业投资建设通用机场，但建成的机场应当对公众开放，也允许收取相应的运行和管理费用。
二是水上机场单独审批。水上机场从国外来看主要为固定翼通用航空器飞行服务，由于其兼具航空器和船舶的特点，在水上机场的建设和管理中需要综合考虑航空和海事两方面的要求，因此从审批渠道上应当单独化为一类。
三是飞行活动场地建设标准可以适当降低。这一部分场地是专门为飞艇、滑翔机、载人气球、动力伞、降落伞、滑翔伞、悬挂滑翔机、航模等飞行活动建设的相应场地。这种飞行活动场地目前多为体育管理部门管辖，因此对于其建设标准，可以考虑与体育管理部门的相关规定和标准衔接，审批环节在不影响其他飞行和空域安全的前提下可以把建设审批标准适当降低。
四是对于陆上通用机场和直升机场应当建立较为严格的审批程序和建设标准。这一部分机场服务的对象是通用航空的主体，在运行安全等方面应当建立较为严密的管理程序，同时也要考虑鼓励通用航空发展的原则。因此建议将陆上固定翼通用机场根据运行规模划分为大型和小型两类。划分依据可以参照国际民航组织附件十四中飞行区场地标准进行分类界定，并以此作为建设标准。其中达到２Ｂ 以上的机场应当列为大型固定翼通用机场来制定审批标准，而直升机场和小型固定翼通用机场可以作为一类来制定审批标准。
